일본은 1999년 “민간자금 활용에 의한 공공시설 정비 촉진에 관한 법률” 제정과 함께 PFI제도를 도입하였으며 지금까지 800건 이상의 PFI사업(Concession 사업 35건 포함)이 실행되었다. 사업 초기에는 교육 및 문화사업(학교시설, 스포츠 시설 등)이 주로 실시되었으나 최근에는 공영주택, 공항, 상하수도, 고속도로, MICE시설 등 사업 유형이 다양해지는 경향을 보인다. PFI사업 도입 당초 관민(官民)은 해당 PFI방식에 대한 사업이해도가 낮고 쌍방의 리스크분담에 관한 개념을 제대로 숙지하지 못한 상황으로 관민(官民)간의 사업경영 및 채산성 부담 문제 등 다양한 사업 리스크가 발생하였다. 또한, 공공서비스 제공을 민간이 주도적으로 실행한다는 개념에 대하여 지역주민(시설물 이용자)등으로부터 충분한 이해를 얻지 못하여 해당 지역단체 등의 반대로 PFI사업이 무산되는 경우도 빈번하게 발생하였다. 그 중에서도 병원, 스포츠센터, 쇼핑몰, 항만 등 다양한 유형의 사업에서 관민의 리스크 분담 문제로 사업실패 및 SPC가 파산하는 사례가 등장하였다. 일본 내각부 자료(PFI사업의 리스크 분담 등에 관한 가이드라인)에 의하면 “사업 리스크는 리스크를 가장 잘 관리 할 수 있는 자가 당해 리스크를 부담한다.” 고 제시되어 있다. 민간사업자의 리스크 관리능력이 적용되는 부분은 민간에 이전시킴으로써 발주자는 PFI사업 전체의 리스크 관리 능력을 높이면서 사업 손실 회피와 재정지출 삭감을 달성한다는 의미로 해석 할 수 있다.
기존의 공공시설물 등에 대한 신규투자 및 증・개축(기능 보안 등)은 발주자 측에서 책임지고 담당하는 구조로서 사업에 관한 다양한 리스크를 일괄적으로 관(주무관청 등)에서 부담하였으나 PFI방식으로 사업을 실시하는 경우 민간사업자에게 포괄적으로 업무를 위탁하기 때문에 시설운영에 관한 사업 리스크를 이전 할 수 있게 된다. 하지만 민간사업자 단독으로 적절한 리스크 컨트롤을 할 수 없는 경우(공공사업 자체에 대한 주민 반대 등) 민간의 사업 제안 가격은 해당 리스크를 포함한 가격이 되며 결과적으로 공적 재정 부담액의 비용 증가로 이어질 가능성 및 응모자가 전망할 수 없는 사태가 발생할 수 있다. 본 책의 바탕이 되는 저자의 논문 작성을 위해서 조사한 바에 의하면 일본 PFI사업은 민간사업자로부터 리스크 분담에 대하여 불만이 많은 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 발주자와 민간사업자간의 업무 역할과 쌍방의 리스크 인식의 차이 및 업무분담 등에 대한 충분한 협의가 이루어지지 않은 상태가 주요원인으로 파악되었으며 민간사업자의 참여 저조로 사업이 무산되는 경우도 빈번하게 발생하였다. PFI사업의 합리적인 리스크 분담과 적절한 관민의 역할 분담 등에 대한 조사 및 분석은 향후 PFI사업의 활성화를 위해서 중요한 요소로 작용한다고 볼 수 있다.
다양한 사업개발 방식과 폭넓은 분야에서 PFI방식을 채택하고 있는 일본의 경우 PFI실패 사례가 다수 발생하였으며 실패사례 원인을 살펴보면 수요 리스크에 관한 사업구조 문제가 가장 큰 것으로 조사되었다. PFI사업의 실패사례에서 다수 발생되는 공통적인 요인으로는 발주자 보다 높은 정량적 투자가치(Value for Money, 이하 VFM 라고 함)를 제시한 민간사업자를 선정하려고 하면 할수록 수요 리스크가 높아지는 구조로 가는 경향이 있는 것이다. 향후, PFI방식을 활용하여 필수 공공시설에 대한 공공서비스 제공을 실현하기 위해서는 사업의 리스크 관리가 중핵으로 지금까지의 실패사례 원인을 파악하고 관측된 문제에 대응체계를 마련하여 관민 모두 사업 참여의 확대를 위해 노력할 필요가 있다고 생각한다.
일반적으로 사업의 실패 사례는 비공개 되는 경우가 대부분이며 일본 PFI사업도 운영업무에 문제가 발생된 사례의 정보는 충분하지 않다. 더욱이 사고가 공개된 사건이라 할지라도 발생된 실패 원인을 분석하기 위하여 제3자와 함께 사건을 정밀하게 조사 및 분석하여 결과 보고서를 공표하는 과정이 보편화 되지 않았기 때문에 실패 사례의 원인 분석 및 예상 리스크 유형이 체계적으로 구분되지는 않았다. 하지만 PFI사업은 공공(公共)시설물을 주요 대상으로 실시하기 때문에 사업의 목적과 성과 등은 물론이며 관민(官民)간의 트러블 내용, 사고의 발생 원인 등에 대해서 가능한 범위 내에서 정리하여 시설 이용자에게 공표하는 것이 바람직하다고 판단된다. 또한, 사업 실패 원인, 리스크의 정의 및 사고유형 분석은 그로부터 얻어지는 결과를 바탕으로 향후 진행되는 사업에 중요한 학습자료로 활용될 수 있는 측면에서 의미가 있다고 할 수 있다. 여기서는 공식적으로 공표된 자료를 수집 및 정리하여 각 사업의 파산 배경과 주요 리스크를 분석하였다.
마지막으로 본 책의 3장에서는 PFI사업의 리스크 유형과 특징을 정리한 후, 리스크 분담에 대해서 검토 및 제시하였다. PFI사업은 사업 참여자 양측(관민)의 행동을 관측할 수 없는 사업구조의 특징을 갖는 특성을 바탕으로 관민 최적의 리스크 분담을 검토하기 위해서 “더블 사이드 모럴해저드 (Double-Sided Moral Hazard model) 이론 모델”을 활용하여 적정한 리스크 분담 방법에 관해서 기술하였다. 어떤 사업의 리스크 분담 규칙이라도 퍼스트 베스트를 달성할 수 없으며 어떤 리스크 분담 규칙이라도 사회적 손실은 발생하게 되지만 본 책에서는 이론 모델을 바탕으로 사업 효율성의 관점에서 사회적 최선(퍼스트 베스트)에 가장 가까운 상태의 관민 리스크 분담 규칙을 제안한다.
본 책에서 소개된 일본 PFI사업의 실패 사례 분석과 이론 모델의 논리적 접근이 한국의 민간투자사업의 사례 분석 조사 및 연구 등에 작은 도움이 된다면 감사할 따름이다.
2021년 5월 1일
김 은하
